Teoria das Finanças Públicas
Teoria das finanças públicas
De uma forma geral, a teoria das finanças públicas gira em torno da existência das falhas de mercado que tornam necessária a presença do governo, o estudo das funções do governo, da teoria da tributação e do gasto público.
As falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o ótimo de Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem estar social através do livre mercado, sem interferência do governo. São elas:
a) Existência dos bens públicos: bens que são consumidos por diversas pessoas ao mesmo tempo (ex. rua). Os bens públicos são de consumo indivisível e não excludente. Assim, uma pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de outra adquirí-lo também;
b) Existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao ganho de escala que o setor oferece (ex. água, energia). O governo acaba sendo obrigado a assumir a produção ou criar agências que impeçam a exploração dos consumidores;
c) As externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar empregos. Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao meio ambiente e a geração de empregos é uma externalidade positiva por aumentar o bem estar e diminuir a criminalidade. O governo deverá agir no sentido de inibir atividades que causem externalidades negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades positivas;
Desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias em desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de gerar crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, criação de postos de trabalho e da busca da estabilidade econômica.
Funções do Governo: um Governo possui funções alocativas,
distributivas e estabilizadoras.
· função alocativa: relaciona-se à alocação de recursos por parte do governo a fim de oferecer bens públicos (ex. rodovias, segurança), bens semi-públicos ou meritórios (ex. educação e saúde), desenvolvimento (ex. construção de usinas), etc.;
· função distributiva: é a redistribuição de rendas realizada através das transferências, dos impostos e dos subsídios governamentais. Um bom exemplo é a destinação de parte dos recursos provenientes de tributação ao serviço público de saúde, serviço o qual é mais utilizado por indivíduos de menor renda;
· função estabilizadora: é a aplicação das diversas políticas econômicas a fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade do mercado em assegurar o atingimento de tais objetivos.
Teoria da tributação
Pelo conceito da eqüidade, cada indivíduo deve contribuir com uma quantia "justa"; pelo conceito da progressividade, as alíquotas devem aumentar à medida que são maiores os níveis de renda dos contribuintes; pelo conceito da neutralidade, a tributação não deve desestimular o consumo, produção e investimento; e, por fim, pelo conceito da simplicidade, o cálculo, a cobrança e a fiscalização relativa aos tributos devem ser simplicados a fim de reduzir custos administrativos.
Impostos são tributos cobrados cujo valor arrecadado não tem um fim específico. As contribuições são tributos cujos recursos devem ser legalmente destinados a finalidades pré-estabelecidas. Taxas são tributos para manutenção do funcionamento de um serviço dirigido a uma comunidade de indivíduos.
O imposto de renda é uma tributação direta muito eficaz. Segundo dados históricos, o IRPF tem apresendado características de progressividade ao longo do tempo. Infelizmente o IRPJ não tem alcançado muito sucesso. Além de inibir a produção ele pode causar perda de competitividade do produto nacional frente ao produto importado, pelo o que se observa. O imposto sobre o patrimônio, como o IPTU e o IPVA, são de fácil cobrança e controle e tendem a penalizar os indivíduos com maior poder aquisitivo.
Entretanto, o IPTU, por exemplo, é falho no momento em que o inquilino de um imóvel paga o imposto ou um estabelecimento comercial encarece seus produtos, embutindo tal imposto nos preços. O imposto sobre as vendas, embora muito utilizado, não é o mais indicado por questões de progressividade. Além disso um bem com maior número de etapas de produção é mais penalizado do que os demais.
Uma crítica constante aos impostos "em cascata" ou "cumulativos" são a conseqüente inibição à integração vertical da produção e a perda de competitividade em termos internacionais. Face a isso, grande importância tem sido dada ao imposto sobre o valor adicionado (IVA) em diversas economias do planeta. Suas principais vantagens são a neutralidade, a dificuldade de sonegação por concentrar a tributação no atacado, dentre outras. Todavida, tal imposto permaneceria infringindo o conceito da progressividade, como faz o atual ICMS.
O gasto público
Embora muito tem-se ouvido dizer sobre redução de gastos governamentais e redução do "tamanho" do Estado, a sua participação na economia é de extrema importância, e inúmeras são as funções desempenhadas. Fica difícil decidir onde serão feitos os cortes: se na saúde, educação, defesa, policiamento, justiça ou, efim, no investimento econômico-social.
Temos observado um fenômeno de crescente participação do gasto público no PIB em todas as principais economias mundiais. Esse fato é historicamente explicado pelo envelhecimento da população e pelo processo de urbanização. É importante ressaltar que a elevação do gasto público tem sido total ou parcialmente compensada com elevação tributária, não causando grandes impactos no percentual da dívida sobre o produto interno bruto.
As finanças e o Estado
Os bancos nasceram como financiadores de grandes projetos e só mais tarde foram criados instituições bancárias voltadas à "classe média". Com a expansão da produção industrial na América do Norte, a partir de 1870, surgiram as multinacionais e as grandes organizações empresariais nacionais e internacionais. O sistema financeiro foi obrigado a modernizar-se e acompanhar tal evolução a nível mundial. Surgiram, as bolsas de valores e todo o mercado acionário, além de grandes processos de fusões e incorporações mercantis. Nesse contexto, diferenciaram-se os bancos varejistas dos bancos atacadistas.
Em algumas nações, o fomento industrial veio através do investimento direto em ações, em outras através da intermediação de grades bancos de investimento, e em outros casos, como o Brasil, o desenvolvimento teve que ser impulsionado por bancos estatais. Com o crescimento do trabalho assalariado e a criação do sistema previdenciário acabou-se por gerar grandes "estoques" de poupança forçada. Os recursos tendem a ser administrados de forma centralizada devido ao ganho de escala das instituições, principalmente quanto ao custo de avaliação de riscos.
Na economia inglesa surgiu a "primeira" revolução industrial graças, principalmente, ao avançado estágio da economia de mercado naquele país. Com o crescimento do mercado financeiro o Banco da Inglaterra foi destacando-se cada vez mais, até que pôde ser considerado como a "autoridade monetária". Com o passar do tempo, as atividades similares a de uma autoridade monetária e as atividades de um banco comercial mostraram-se conflitantes, dentro do Banco da Inglaterra, que acabou assumindo a função de autoridade monetária exclusivamente.
Com as guerras contra Napoleão, as notas desse banco tornaram-se inconversíveis. A partir de então, ele ficou responsável pelas reservas internacionais a fim de proteger a moeda. Daí em diante, diversas nações vêm copiando o modelo inglês de autoridade monetária.
A moeda atualmente não corresponde a uma reserva em ouro ou prata em valor correspondente, ou seja, é moeda fiduciária. Seu valor é dado pelo seu poder de compra. A desvalorização dessa moeda indica aumento no custo de vida. Essa desvalorização é medida por índices de preços. As causas da inflação são diversas e quem gerencia situações como esta é a própria autoridade monetária, administrando a oferta de moeda, melhor dizendo, empregando a política monetária. Na verdade, a autoridade monetária possui outras atribuições como a fiscalização do sistema financeiro, administração das contas públicas, etc. O sistema financeiro nada mais é do que um mercado como os demais e, por esse motivo, deve ser independente do governo.
Além de fiduciária, a moeda é um ativo financeiro, ou seja, corresponde a um empréstimo. Ela se apresenta sob a forma de moeda legal, moeda escritural, títulos negociáveis, etc. Todo pagamento de dívidas acaba sendo feito através de outras dívidas. Por exemplo: temos que se o agente "D" deve um valor ao agente "C", o pagamento ao credor "C" através de cheques é uma redução da dívida do banco frente ao devedor "D" e uma elevação da dívida de outro ou o mesmo banco frente ao credor "C". O que se reduz, nessa situação, é o capital a juros na economia.
Ao observarmos a história da economia mundial, notamos que as formas de pagamento evoluíram desde a moeda-mercadoria, a moeda-papel e, por fim, o papel moeda e moeda de crédito. Através dessa evolução, a forma de implementação de política monetária foi sendo alterada. Lembramos que existe uma diferença entre moeda legal, que tem sua circulação forçada e obrigatoriedade de aceite pelos agentes da economia, e a moeda escritural, que pode ser normalmente rejeitada para efetivação das transações.
Os principais objetivos da política monetária são o crescimento econômico, o pleno emprego, o superávit comercial e a estabilidade monetária. O crescimento é enfocado através de políticas monetárias expansionistas como, por exemplo, o aumento da oferta de crédito. Os reflexos na balança de pagamentos estarão condicionados à política cambial, onde pode adotar-se regimes de bandas cambiais, câmbio flutuante ou câmbio fixo.
A grande relação entre política cambial e monetária está no fato de que um balanço de pagamentos superavitários aumenta o volume de moeda na economia e vice versa. Quanto à estabilidade dos preços emprega-se políticas monetárias restritivas para inibir a inflação e expansionistas para incentivar o crescimento. Vale ressaltar que políticas monetárias restritivas não têm sido capazes de anular inflações inerciais.
Os três instrumentos de política monetária são a alteração no percentual do empréstimo compulsório, operações de venda e compra de títulos no mercado aberto e a operação de redesconto dos bancos comerciais. É de se notar que baixos níveis de inflação acabam elevando o nível do desemprego.
Com a globalização, torna-se cada vez mais necessária a coexistência de sistemas de pagamentos mais homogêneos e previsíveis. O "padrão ouro" foi o primeiro sistema de pagamentos moderno, através do qual estabeleceu-se que toda moeda deveria ser automaticamente conversível em ouro. Com a crise da década de 30 o "padrão ouro" tornou-se inviável. Diversos momentos de superprodução ou de crise de demanda reduziram a oferta de crédito, gerando situações constrangedoras, principalmente nas economias centrais. - O sistema de pagamentos sucessor do "padrão ouro" foi definido na conferência de Bretton Woods realizada em 1944. Conhecido como "padrão dólar-ouro", ele estabelecia que somente o dólar deveria ser conversível em ouro, sendo que as demais moedas guardariam sua conversibilidade ao dólar.
O Fundo Monetário Internacional foi criado na conferência de 1944 com o objetivo de fomentar o processo de globalização e dar apoio financeiro às economias em dificuldades. De imediato, o FMI passou a agir conforme seus objetivos. Em um segundo momento, observou-se que a grande maioria das crises nas economias periféricas eram provenientes de más condições estruturais. Diante dessa situação, o Fundo implementou o que ficou conhecido como stand-by. Na nova dinâmica, os empréstimos são autorizados mediante fixação de metas de ajustes estruturais na economia. A liberação de recursos é gradativa e condicionada ao cumprimento das referidas metas.
Nota-se que, ao observarmos as ações do FMI nos últimos anos, as metas de ajustes giram em torno de restrição monetária e desvalorização da moeda nacional. O resultado imediato da busca pelas metas fixadas é sempre a recessão acompanhada por conseqüências imediatas como, por exemplo, a elevação no nível de desemprego. Passada essa primeira fase, muitas economias conseguem alcançar um novo processo de crescimento.
Outro fato importante relacionado ao sistema financeiro é que na década de 70 os EUA foram obrigados a abandonar a conversibilidade de sua moeda ao ouro devido a consecutivos déficits no balanço de pagamentos. É como se deixasse de existir um sistema internacional de pagamentos, pois as desvalorizações de moeda passam a ser totalmente arbitrárias. Alguns países abdicam da possibilidade de fazer política monetária criando um sistema de paridade com suas reservas internacionais. Muitos pensadores liberais defendem um regime cambial totalmente livre.
Atualmente, nem mesmo nações desenvolvidas como a Grã-Bretanha consideram-se totalmente preparadas para enfrentar um ataque especulativo à sua moeda. Acredita-se que somente os EUA, através de seu Federal Reserve System, esteja totalmente imune a esses ataques. Os capitais globalizados são geralmente oriundos de bancos transnacionais, fundos de pensão, fundos de investimentos, etc. A aplicação desses recursos é influenciada pelas taxas de juros e pelo grau de risco. A maioria desses capitais são formados nas economias centrais onde o grau de risco é bem menor forçando a permanência dos recursos ali mesmo.
Crises financeiras
Uma crise financeira é normalmente desencadeada quando há, em determinada nação, um maior número de agentes pessimistas em relação aos demais. Suas principais consequências são a desvalorização de ativos financeiros e a iliquidez de diversas instituições, ou seja, a confirmação e o agravamento dos motivos que geraram o pessimismo inicial.
Em períodos normais o número de agentes otimistas e pessimistas permanece praticamente equilibrado. São eles que definem o valor dos ativos através das operações de oferta e procura por cada um deles. Nesses períodos, o valor médio dos ativos tende a manter-se estável senão com gradativas elevações ao longo do tempo. Quando é chegada a crise, essa média tende a refletir uma desvalorização generalizada dos ativos financeiros.
Observa-se que a oferta e procura de cada ativo é sempre definida com base em expectativas futuras. Quando as expectativas são extremamente otimistas, além do que deveram ser, observamos o surgimento do período de boom ou de "bolha" especulativa. Tais períodos não podem ser explicados pelo comportamento da economia real e acredita-se que sua causa está no prazer que os seres humanos têm de correr riscos. Quando a "bolha" estoura é desencadeado uma profunda crise que chega a afetar a economia real. Nunca se sabe o momento em que acontecerá a conversão do boom em crise.
Por fim, a crise gera o conhecido "efeito dominó" no mercado financeiro que tende a causar grandes estragos nos agentes produtivos, a não ser que a autoridade monetária tome alguma providência.
Uma crise financeira não contida a tempo, ao gerar danos às empresas da economia real, tende a elevar o desemprego que induz a uma redução na demanda agregada. A partir daí, temos um espiral de redução na atividade econômica e do nível de emprego. Uma importante função da autoridade monetária é impedir a sobrevalorização dos ativos financeiros, ou seja, não permitir que o mundo financeiro "descole" do mundo real. Isso pode ser conseguido através políticas monetárias restritivas. A história mostra-nos que os governantes nem sempre estão interessados nesse tipo de política por lhes tirar a popularidade.
Nos últimos anos, pudemos observar o desencadeamento de crises em muitas economias subdesenvolvidos como México, Argentina, Brasil além de diversos países do Sudeste Asiático. Em todos os casos houve ajuda financeira do FMI, mediante aceite de um ajuste estrutural. Observamos que a única nação desenvolvida atingida por uma crise foi o Japão, embora não se trate de aspecto financeiro e sim de demanda agregada.
Na economia real também existe certo grau de risco, devido à concorrência entre as empresas e da total liberdade que os capitalistas possuem para tomada de decisão. Na verdade, cada empreendedor tem que "especular" sobre seu mercado, seus concorrentes e demais fatores que formam o conjunto da economia. Considerando que o comportamento desses fatores são relativamente incertos, incorre-se em riscos. Tanto o otimismo quanto o pessimismo dos proprietários do meios de produção também afetam diretamente a economia real. Acontece que aqui o efeito é bem mais lendo do que no mundo financeiro, onde existe grande especulação desencadeando espiral de períodos de boom ou de crise.
Como as crises no mundo das finanças causam grandes estragos na economia real, alguns teóricos defendem a criação de um sistema financeiro internacional mais seguro. Esse sistema seria baseado na segmentação do espaço econômico em territórios nacionais - onde todas as transações deveriam ser realizadas em moeda local -, na inclusão de uma taxa sobre os fluxos internacionais de capitais e dos controles tanto desse fluxo quanto das flutuações cambiais.
No interior das economias observamos um sistema financeiro extremamente misto. A sugestão que tem sido feita é a da divisão desse sistema em dois: um voltado apenas a atividades de baixíssimo risco e outro ligado a operações detentora de alto grau de risco. Assim as pessoas que não estão dispostas a correrem riscos poderiam deixar suas economias nos agentes financeiros do primeiro sistema citado. Além disso, a autoridade monetária não necessitaria de gastar altos volumes de recursos para evitar o "efeito dominó" no mercado financeiro que só poderia ocorrer no segundo sistema.
Outra crítica que se faz aos sistemas financeiros que regem as nações é de que os bancos nasceram para atender grandes investidores e grandes demandadores de recursos e, com o passar do tempo, surgiram instituições financeiras voltadas aos agentes de médio porte, à "classe média". Acontece que nunca houve uma preocupação das instituições financeiras privadas em atender as classes mais baixas, simplesmente porque suas movimentações "não dão lucro" a essas instituições.
Uma alternativa nem um pouco nova é a formação de cooperativas de crédito onde, geralmente, todos os cooperados desempenham a mesma atividade econômica e, portanto, podem conhecer o risco de inadimplência com maior facilidade. Atualmente, temos visto cooperativas evoluindo ao estágio de bancos cooperativos de forma que possam financiar projetos coletivos que visem atender os interesses dos cooperados.
Outra organização financeira voltada às classes menos favorecidas é o "banco do povo" baseado no modelo de Bangladesh, lá denominado Grameen Bank, onde observou-se que o financiamento com menores custos financeiros pode retirar indivíduos da linha de miséria.
A concepção tradicional da Dívida Pública
Com base nos modelos econômicos, podemos listar algumas consequências da elevação do déficit orçamentário através de redução de impostos:
· aumento na renda disponível provoca elevação do consumo e redução da poupança;
· a redução da poupança eleva a taxa de juros e desestimula o investimento;
· um menor nível de investimentos levará a um menor nível de produto/renda;
com base no modelo IS-LM-BP, teremos elevação da demanda, do produto e do nível de emprego apenas no Curto Prazo;
no Longo Prazo, os efeitos serão apenas a elevação no nível geral de preços;
Com a redução da poupança, temos superávits na conta de capital e déficit na conta-corrente, implicando em endividamento da nação; ocorre ainda uma valorização da moeda nacional, desestimulando a importação e amenizando o efeito expansionista da política fiscal.
Com base nos itens expostos, a ação proposta seria condenável. Embora todas as afirmações acima estejam teoricamente corretas, os economistas denominados "ricardianos" chegam a conclusões totalmente opostas.
A concepção ricardiana da Dívida Pública
Na verdade, o que desestrutura o pensamento tradicional acima é a afirmação de que o consumo não se alterará diante de uma redução de impostos sem correspondente redução dos gastos.
"Em algum momento do futuro, o governo terá de aumentar os impostos para liquidar sua dívida e os juros acumulados. (...) esta política representa uma redução nos impostos no presente e um aumento no futuro." (N. Gregory Mankiw)
Parte-se das expectativas que os agentes têm de que a redução dos impostos será transitória, visto que o déficit gerado deverá ser coberto em algum momento no futuro. Com base na teoria do consumo de Milton Friedman, uma renda disponível transitória não é consumida e sim poupada.
É interessante notar que uma situação inversa também poderia ser tratada por essa teoria: uma simples redução nos gastos do governo geraria uma elevação no consumo, pois as pessoas formariam a expectativa de uma redução nos impostos no futuro para compensar o superávit gerado.
Conclusão
Ambas as teorias ainda sobrevivem pois as análises empíricas ainda não puderam julgar as afirmações. Alguns teóricos tradicionais alegam que os consumidores não se importarão com a elevação futura nos impostos, pois a mesma recairá sobre as próximas gerações.
Os ricardianos rebatem afirmando que tais gerações serão filhos e netos dos consumidores atuais. O fato de que o grau de risco das nações emergentes são superestimados leva-as à prática de taxas de juros muito elevadas para que se consiga atrair investidores "aventureiros".
Na realidade, acontece aqui a expectativa em cadeia também chamada reflexividade: quando a maioria dos analistas resolve elevar o grau de risco de uma economia haverá uma fuga de capitais o que poderá enfraquecê-la e confirmar a elevação do grau de risco anteriormente "prevista". O inverso ocorreria no momento em que grande parte dos analistas de mercado resolvessem reduzir o risco da nação, o que provocaria uma maior entrada de capitais e consequente redução no risco.
Medidas adotadas pelo governo para controle da economia.
As relativas ao orçamento, por exemplo, afetam todas as áreas da economia e constituem políticas de tipo macroeconômico; outras afetam exclusivamente algum setor específico, como, por exemplo, o agrícola e constituem políticas de tipo microeconômico. Estas últimas são dirigidas a um setor, a uma indústria, a um produto ou ainda a várias áreas da atividade econômica e criam a base legal em que devem operar os diferentes mercados, evitando que a competição gere injustiças sociais.
O alcance da política macroeconômica depende do sistema econômico existente, das leis e das instituições do país. Existem divergências quanto ao grau de intervenção do Governo: alguns defendem a política do laissez-faire e outros acham que o governo deve cobrir as deficiências do mercado. Neste caso, a política econômica deve eliminar as flutuações, reduzir o desemprego, fomentar um rápido crescimento econômico, melhorar a qualidade e o potencial produtivo, reduzir o poder monopolista das grandes empresas e proteger o meio ambiente. A partir da década de 1970, a política macroeconômica procurou limitar o papel dos governos e reduzir o poder do Estado.